BAB II TINJAUAN PUSTAKA. sesuai dengan potensinya masing-masing. Kewenangan daerah untuk memungut

Transkripsi

1 BAB II TINJAUAN PUSTAKA A. PENDAPATAN ASLI DAERAH 1. Pengertian Pendapatan Asli Daerah Salah satu wujud dari pelaksanaan desentralisasi fiscal adalah pemberian sumber-sumber penerimaan daerah yang akan dapat digali dan digunakan sendiri sesuai dengan potensinya masing-masing. Kewenangan daerah untuk memungut pajak dan retribusi diatur dengan UU No. 34 Tahun 2000 yang merupakan penyempurnaan dari UU No. 18 Tahun 1997 dan ditindaklanjuti peraturan pelaksanaannya dengan PP No. 65 Tahun 2001 tentang Pajak Daerah dan PP No. 66 Tahun 2001 tentang Retribusi Daerah. Pendapatan Asli Daerah, selanjutnya disebut PAD adalah pendapatan yang diperoleh daerah yang dipungut berdasarkan Peraturan Daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan bertujuan memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah untuk mendanai pelaksanaan otonomi daerah sesuai dengan potensi daerah sebagai perwujudan desentralisasi (UU No. 33 Tahun 2004). Pengertian PAD yang lain menurut Kaho (1998) dalam Munir, Djuanda, Tangkilisan, (2004) adalah : pendapatan daerah yang berasal dari sumber-sumber keuangan daerah seperti pajak daerah, retribusi daerah, bagian laba BUMD, penerimaan dinas-dinas dan penerimaan lain-lain.

2 Dalam penyelenggaraan kegiatan pelayanan publik dan pembangunan di daerah tingkat II, PAD memegang peranan yang cukup penting dimana PAD tingkat II secara bertahap diharapkan dapat terus ditingkatkan sehingga semakin mampu membiayai kebutuhannya sendiri, terlebih dalam situasi semakin terbatasnya kemampuan pemerintah dalam menyediakan dana subsidi dan bantuan kepada daerah. Namun demikian, dalam menggali dana PAD pemerintah daerah tetap berpegang pada ketentuan perundang-undangan yang berlaku dan menghindari pungutan-pungutan yang sifatnya memberatkan rakyat kecil. Peningkatan PAD di masa yang akan dating semakin diperlukan sehubungan dengan semakin meningkatnya kegiatan pelayanan public dan intensitas melalui komponen PAD yaitu penerimaan yang diperoleh dari sumbersumber dalam wilayahnya sendiri yang dipungut berdasarkan peraturan daerah sesuai dengan perundang-undangan yang berlaku. 2. Klasifikasi Pendapatan Asli Daerah Adapun klasifikasi dan sumber-sumber pendapatan asli daerah adalah sebagai berikut : a. Hasil Pajak Daerah Menurut Munir, Djuanda, Tangkilisan, (2004), adalah iuran wajib yang dilakukan oleh orang pribadi atau badan kepada daerah tanpa imbalan langsung yang seimbang, yang dapat dipaksakan berdasarkan peraturan perundangundangan yang berlaku, yang digunakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah.

3 Menurut UU No. 34 tahun 2000 Pasal 2 ayat (2), jenis pajak Kabupaten/Kota terdiri dari, (1) Pajak Hotel, (2) Pajak Restoran, (3) Pajak Hiburan, (4) Pajak Reklame, (5) Pajak Penerangan Jalan, (6) Pajak Pengambilan Bahan Galian C, (7) Pajak Parkir. Dengan peraturan daerah dapat ditetapkan jenis pajak Kabupaten/Kota selain yang ditetapkan dalam ayat (2) yang memenuhi criteria sebagai berikut : Bersifat pajak dan bukan retribusi Objek pajak terletak atau terdapat di wilayah daerah Kabupaten/Kota yang bersangkutan dan mempunyai mobilitas yang cukup rendah serta hanya melayani masyarakat di wilayah daerah Kabupaten/Kota yang bersangkutan. Objek dan dasar pengenaan pajak tidak bertentangan dengan kepentingan umum Objek pajak bukan merupakan objek pajak Propinsi dan/atau objek pajak Pusat Potensinya memadai Tidak memberikan dampak ekonomi yang negatif Memperhatiakan aspek keadilan dan kemampuan masyarakat Menjaga kelestarian lingkungan b. Hasil Retribusi Daerah Menurut Munir, Djuanda, Tangkilisan, (2004), adalah pungutan daerah sebagai pembayaran atas jasa atau pemberian ijin tertentu yang khusus disediakan dan/atau diberikan oleh pemerintah daerah untuk kepentingan orang pribadi atau badan.

4 Adapun jenis retribusi daerah menurut UU No. 33 tahun 2000 Pasal 18, adalah yang dikelompokkan ke dalam tiga golongan yaitu Jasa Umum, Jasa Usaha dan Perijinan tertentu. Jenis-jenis retribusi yang dimaksud sesuai dengan kriteria tersebut sebagai berikut : 1) Retribusi Jasa Umum : a) Retribusi jasa umum bersifat bukan pajak dan bersifat bukan retribusi jasa usaha atau retribusi perijinan tertentu b) Jasa yang bersangkutan merupakan kewenangan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi c) Jasa tersebut memberi manfaat khusus bagi orang pribadi atau badan yang diharuskan membayar retribusi, disamping untuk melayani kepentingan dan kemanfaatan umum d) Jasa tersebut layak untuk dikenakan retribusi e) Retribusi tidak bertentangan dengan kebijakan nasional mengenai penyelenggaraannya f) Retribusi dapat dipungut secara efektif dan efisien, serta merupakan salah satu sumber pendapatan daerah yang potensial; dan g) Pemungutan retribusi memungkinkan penyediaan jasa tersebut dengan tingkat dan/atau kualitas pelayanan yang lebih baik Jenis-jenis retribusi umum adalah : retribusi pelayanan ksehatan, retribusi pelayanan persampahan/kebersihan, retribusi penggantian biaya cetak kartu tanda penduduk dan akte catatan sipil, retribusi pelayanan pemakaman dan pengabuan mayat, retribusi pelayanan parkir di tepi jalan umum, retribusi pelayanan pasar,

5 retribusi pengujian kendaraan bermotor, retribusi pemeriksaaan alat pemadam kebakaran, retribusi pengantian biaya cetak peta dan retribusi pengujian kapal perikanan. 2) Retribusi Jasa Usaha a) Retribusi jasa usaha bersifat bukan paqjak dan bersifat bukan retribusi jasa umum atau retribusi perijinan tertentu b) Jasa yang bersangkutan adalah jasa bersifat komersil yang seyogyanya disediakan oleh sektor swasta tetapi belum memadai atau terdapatnya harta yang dimiliki/dikuasai daerah yang belum dimanfaatkan secara penuh oleh Pemerintah Daerah Jenis-jenis retribusi jasa usaha adalah : retribusi pemakaian kekayaan daerah, retribusi pasar glosir dan/atau pertokoan, retribusi tempat pelelangan, retribusi terminal, retribusi tempat khusus parkir, retribusi tempat penginapan/pesanggrahan villa, retribusi penyedotan kakus, retribusi rumah potong hewan, retribusi pelayanan pelabuhan kapal, retribusi tempat rekreasi dan olahraga, retribusi penyebrangan diatas air, retribusi pengolahan limbah cair dan retribusi penjualan produksi usaha daerah. 3) Retribusi Perijinan Tertentu a) Perijinan tersebut kewenangan pemerintahan yabg diserahkan kepada daerah dalam rangka asas desentralisasi. b) Perijinan tersebut benar-benar diperlukan guna melindungi kepentingan umum; dan

6 c) Biaya yang menjadi beban daerah yang dalam penyelenggaraan ijin tersebut dan biaya untuk menanggulangi dampak negatif dari pemberian izin tersebut cukup besar sehingga layak dibiayai dari retribusi perijinan. Jenis-jenis retribusi perijinan tertentu adalah : retribusi izin mendirikan bangunan, retribusi izin tempat penjualan minuman alkohol, retribusi ijin gangguan dan retribusi ijin trayek. c. Hasil Perusahaan Milik Daerah Dan Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah Lainnya Yang Dipisahkan. Dalam hal ini, antara lain adalah bagian laba, deviden dan penjualan saham milik daerah diharapkan sebagai pemasukan daerah. Oleh karena itu, pengelolaan perusahaan daerah harus bersifat profesional dan tetap berpegang pada prinsip ekonomi. Perusahaan daerah atau BUMD adalah semua perusahaan yang modalnya secara keseluruhan atau sebagian merupakan kekayaan daerah yang dipisahkan kecuali ditentukan lain dengan atau berdasarkan Pasal 1 UU No. 5 tahun Sedangkan menurut penjelasan UU No. 5 tahun 1974, perusahaan daerah dirumuskan sebagai bagian usaha yang dibentuk oleh daerah untuk mengembangkan daerah dan menambah penghasilan daerah (dalam Lubis, 2005). d. Lain-lain Pendapatan Asli Yang Sah Dalam hal ini, antara lain adalah hasil penjualan kekayaan Daerah yang tidak dipisahkan, jasa giro, pendapatan bunga, keuntungan selisih nilai tukar rupiah terhadap mata uang asing dan komisi, potongan, ataupun bentuk lain

7 sebagai akibat dari penjualan dan/atau pengadaan barang dan/atau jasa oleh daerah. B. ANGGARAN PENDAPATAN BELANJA DAERAH 1. Pengertian APBD Menurut UU No. 33 tahun 2004, Anggaran pendapatan dan belanja daerah yang selanjutnya disebut APBD adalah suatu rencana keuangan tahunan daerah yang ditetapkan berdasarkan peraturan daerah tentang APBD. Sesuai dengan asa negara kesatuan, daerah adalah bagian yang tak terpisahkan dari Negara Kesatuan Republik Indonesia. Oleh karena itu, keuangan negara dan keuangan daerah terdapat hubungan yang sangat erat, sehingga antara pengertian keduanya tidak terpisahkan. Dalam pasal 1 undang-undang Nomor 33 tahun 2004 menjelaskan perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah adalah : Suatu sistem pembiayaan pemerintah dalam rangka negara kesatuan, yang mencakup pembagian keuangan antara pusat dan daerah serta pemerataan antar daerah proporsional, demokratis, adil dan transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi dan kebutuhan daerah, sejalan dengan kewajiban dan pembagian kewenangan serta tata cara penyelenggaraan kewenangan tersebut, termasuk pengelolaan dan pengawasan keuangannya. Menurut Halim (2004:15) menyatakan APBD adalah Suatu rencana pekerjaan keuangan (financial work plan) yang dibuat dalam jangka waktu tertentu dimana badan legislatif memberikan kredit kepada badan-badan eksekutif untuk melakukan pembiayaan sehubungan dengan kebutuhan rumah tangga daerah sesuai dengan rancangan yang menjadi dasar (grondslag) penetapan anggaran, dan yang menunjukkan semua penghasilan untuk menutup pengeluaran tadi.

8 Peraturan Pemerintah no. 5 tahun 2000, menyatakan APBD adalah suatu rencana tahunan daerah yang ditetapkan berdasarkan Peraturan Daerah tentang APBD. Berdasarkan dari defenisi di atas menunjukkan bahwa suatu Anggaran Daerah, termasuk APBD memiliki unsur-unsur sebagai berikut : a. Rencana Kegiatan suatu daerah, beserta uraiannya secara terinci b. Adanya sumber penerimaan yang merupakan target minimal untuk menutupi biaya-biaya yang berhubungan dengan aktivitas-aktivitas tersebut dan adnya biaya-biaya yang merupakan batas maksimal pengeluaran-pengeluaran yang akan dilaksanakan a) Jenis kegiatan dan proyek yang dituangkan dalam bentuk angka b) Periode anggaran, yaitu biasanya 1 (satu) tahun 2. Struktur APBD Dengan dikeluarkannya kebijakan otonomi daerah, maka akan membawa konsekuensi terhadap berbagai perubahan dalam keuangan daerah, termasuk terhadap struktur APBD. Sebelum UU Otonomi Daerah dikeluarkan, struktur APBD yang berlaku selama ini adalah anggaran yang berimbang dijumlah penerimaan atau pendapatan sama dengan jumlah pengeluaran atau belanja. Kini struktur APBD mengalami perubahan bukan lagi anggaran berimbang, tetapi disesuaikan dengan kondisi keuangan daerah. Artinya, setiap daerah memiliki perbedaan struktur APBD sesuai dengan kapasitas keuangan atau pendapatan masing-masing daerah.

9 Adapun struktur APBD berdasarkan UU. 22 tahun 1999 dan N0. 25 tahun 1999 (Bastian, 2002:101) terdiri atas sebagai berikut : a. Pendapatan terdiri dari : 1) Sisa lebih perhitungan anggaran tahun lalu 2) Pendapatan Asli Daerah (PAD) 3) Dana Perimbangan 4) Pinjaman Daerah 5) Lain-lain Pendapatan Daerah Yang Sah b. Belanja terdiri dari : 1) Belanja Rutin 2) Belanja pembangunan Namun diera reformasi, struktur APBD mengalami perubahan cukup mendasar. Bentuk APBD yang baru berdasarkan PP No. 105 tahun 2000 tentang Pengelolaan dan Pertanggungjawaban Keuangan Daerah (Saragih, 2003:81) terdiri atas sebagai berikut : a. Pendapatan Daerah b. Belanja Daerah c. Pembiayaan Dalam setiap penyusunan APBD, ketiga komponen ini harus ada. Komponen pembiayaan merupakan kategori baru yang belum ada pada APBD di era reformasi. Adanya pos pembiayaan merupakan upaya agar APBD makin informatif, yaitu memisahkan pinjaman dari pendapatan daerah. Namun, bagaimana kondisi APBD suatu daerah defisit atau surplus tergantung pada kapasitas pendapatan daerah yang bersangkutan. Oleh sebab itu, tidak ada keharusan anggaran belanja semua daerah harus surplus atau defisit. Ada daerah yang APBD-nya surplus atau sebaliknya ada daerah yang APBD-nya defisit.

10 Jika APBD suatu daerah menunjukkan posisi defisit, maka pemda harus menetapkan sumber pembiayaan defisit anggarannya dalam struktur APBD. Komponen pembiayaan ini sangat penting untuk melihat sumber-sumber yang adapat diusahakan daerah. Biasanya sumber pembiayaan defisit dapat dilakukan melalui pinjaman dalam negeri dan pinjaman luar negeri, serta melalui penjualan aset-aset daerah sesuai dengan ketentuan yang diatur dalam peraturan daerah (perda) yang bersangkutan. Apapun komposisi dari APBD suatu daerah tentu harus disesuaikan dengan perkembangan keuangan pemerintah daerah yang bersangkutan. Setiap daerah tidak harus memaksakan diri untuk mengenjot pengeluaran tanpa diimbangi dengan kemampuan pendapatannya, khususnya kapasitas PAD. Dalam penyusunan APBD, peran APBD sangat penting. Oleh sebab itu RAPBD yang diajukan pemerintah harus mendapat persetujuan terlebih dahulu dari DPRD. Selanjutnya RAPBD yang disetujui oleh DPRD kemudian disahkan oleh Kepala Daerah dalam bentuk Peraturan Daerah (Perda). C. KONTRIBUSI PENDAPATAN ASLI DAERAH DALAM APBD Penerimaan Pemerintah Kota/Kabupaten yang tercermin dalam APBD Pemerintah Kota/Kabupaten berasal dari PAD yaitu pajak daerah, retribusi daerah, bagian laba BUMD, penerimaan dari dinas-dinas dan penerimaan lainlain, juga penerimaan dari bagi hasil pajak dan bagi hasil bukan pajak, sumbangan dan bantuan baik pemerintah pusat maupun pemerintah provinsi sebagai atasannya serta penerimaan pembangunan berupa pinjaman.

11 Disamping proyek pemerintah pusat dan proyek pemerintah provinsi yang berada di Pemerintah Kota/Kabupaten, juga terdapat proyek Pemerintah Kota/Kabupaten yang tercermin dalam APBD Pemerintah Kota/Kabupaten yang bersangkutan didalamnya terdapat PAD yang bebas dipergunakan oleh Pemerintah Kota/Kabupaten tersebut sesuai dengan skala prioritasnya. Bahkan peranan PAD dan APBD Pemerintah Kota/Kabupaten dalam pembangunan daerah sangat penting karena kadang-kadang diperlukan dana pendamping untuk proyek pusat dan PAD dipakai alat penghitung pinjaman Pemerintah Kota/Kabupaten yang bersangkutan dalam pengembalian pinjaman. Hal ini tercermin dari peranan PAD terhadap APBD yang dirasakan masih rendah, khususnya untuk PAD kabupaten/kota. Berdasarkan data yang diolah dari Biro Pusat Statistik untuk tahun anggaran 1997/1998 sampai dengan 2003/2004 dinyatakan bahwa kontribusi PAD tingkat II seluruh Indonesia terhadap total penerimaan daerah tingkat II adalah berturut-turut sebagai berikut : tahun anggaran 1997/1998 sebesar 13,25%, 1998/1999 sebesar 11,14%, 1999/2000 sebesar 9,82%, 2000/2001 sebesar 5,59, 2001/2002 sebesar 6,12, 2002/2003 sebesar 6,94% dan 2003/2004 sebesar 7,24% Faktor yang menyebabkan kecilnya kontribusi PAD terhadap total penerimaan daerah antara lain, karena masih terdapat sumber pendapatan potensial besar yang dapat digali dari suatu Pemerintah Kota/Kabupaten, tetapi berada di luar wewenang Pemerintah Kota/Kabupaten bersangkutan. Hal ini sejalan dimana disisi penerimaan, kemampuan pemerintah daerah dalam meningkatkan penerimaan daerahnya secara berkesinambungan masih lemah.

12 Bahkan masalah yang sering muncul adalah rendahnya kemampuan pemerintah daerah untuk menghasilkan prediksi (perkiraan) penerimaan daerah yang sangat akurat sehingga belum dapat dipungut secara optimal. Untuk jangka panjang PAD diharapkan mampu menjadi sumber pembiayaan daerah sehingga mampu membiayai sendiri pembangunan yang ada di Pemerintahan Kota Medan dan pada akhirnya dapat mengurangi ketergantungan dari bantuan pemerintah pusat berupa dana perimbangan (dana bagi hasil, DAU, DAK). Sejauh ini peranan dan kontribusi PAD sebagai sumber pembiayaan pembangunan di Pemko Medan masih bervariasi dalam periode Upaya pengumpulan PAD tertinggi dialami pada tahun 2008 sebesar 380,814 Juta sedangkan terendah pada tahun 2004 sebesar 257,989 Juta. Besarnya kontribusi PAD terhadap APBD di Pemko Medan, seperti pada Tabel 1.1 Realiasasi Kontribusi PAD Terhadap APBD Pemko Medan (Miliar Rupiah) Tahun Anggaran PAD APBD Kontribusi (Rp. Juta) (Rp. Miliyar) (%) , ,195 4,17% , ,649 4,05% , ,910 4,47% , ,23% , ,672 4,72%

13 Sumber : Bagian Keuangan Pemerintahan Kota Medan Berdasarkan tabel 1.1 di atas terlihat bahwa pada tahun anggaran 2004 PAD Kota medan memberikan kontribusi sebesar 4,17 persen dari APBD dan pada tahun anggaran 2005 mengalami penurunan kontribusi menjadi 4,05 persen. Kemudian untuk tahun anggaran 2006 mengalami kenaikan lagi dimana kontribusi menjadi 4,47%. Untuk tahun 2007 kontribusi PAD Pemerintahan Kota medan kembali mengalami kenaikan menjadi 5,23 persen kemudian pada tahun 2008 kontribusi PAD mengalami penurunan menjadi 4,72 persen. Dengan demikian, untuk mendatang diharapkan kontribusi PAD terus mengalami peningkatan seiring dengan kemajuan dan kemandirian daerah.